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施正文:稅收法定審議稿內涵被縮小 稅率等表述含糊
2015-03-09 08:27:52 來源:作者: 瀏覽:23278 評論:0

  ★聚焦立法法

  南都訊 去年8月和12月,全國人大常委會兩次審議立法法修改,草案也在網上公開征求意見。全國人大法律委員會在征求意見基礎上,再次修改草案,并決定將草案提請十二屆全國人大三次會議審議。其中,“稅收法定”修改是一個關注要點。

  北京大學法學院教授姜明安指出,“稅收法定”是法治國家的基本原則,英國在一千多年前即確定了稅收由議會規定,沒有議會規定,國王不得征稅的原則。

  什么是“稅收法定”?本次全國人大會議新聞發言人傅瑩在記者會上曾作出回答:簡而言之,就是政府收什么稅,向誰收,收多少,怎么收,都要通過人大來立法決定。

  全國人大常委會委員郝如玉指出,稅收制度在世界上的法治國家中必須立法,沒有議會立法,政府不得征收,主要就是因為稅收是對人民的財產收入的無償剝奪。

  然而,我國目前18個稅種中只有3個通過人大立法,其他大部分由國務院依據授權制定暫行條例。對此傅瑩給出了時間表:2020年之前全面落實稅收法定。

  為了進一步明確“稅收法定”原則,立法法修正草案二審稿將稅收這一專屬立法權單列,明確“稅種、納稅人、征稅對象、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。

  昨天提請大會審議的草案對此有所修改,變為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律。

  這一修改引發關注。有觀點甚至認為,相比二審稿,這一規定有所倒退。

  觀點

  把稅收基本制度的內涵縮小了

  大會審議稿不僅沒有擴充和明確稅收法定原則,反而把稅收基本制度的內涵縮小了,這樣的表述會誤導公眾。

  ——— 中國政法大學財稅法研究中心主任施正文

  中國政法大學財稅法研究中心主任施正文指出,實際上二審稿中對稅收法定原則的表述,得到了很多全國人大常委會委員的認可,因為“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”把稅收法定的要素都確定下來了。

  “當時我了解到,還有人呼吁,要把稅收優惠也作為稅收法定的要素之一確定下來,沒想到不但稅收優惠沒有列入進去,其他幾個要素也一并刪去了”,施正文對南都記者說,“我覺得讓人感到遺憾和失望。”

  施正文認為,提交大會審議的草案作出這一修改,背離稅收法定和立法法修改精神的軌道,不僅沒有擴充和明確稅收法定原則,反而把稅收基本制度的內涵縮小了,這樣的表述會誤導公眾,以為稅收的基本制度只包括“稅種的開征、停征”以及“征收管理”的基本制度,最關鍵的稅率等是否法定,表述含糊。

  為行政部門調整稅收政策預留空間

  稅率這樣重要的稅收政策要素,如果沒有明確的法律規定,像成品油消費稅“三連漲”這樣“任性”的政策還會出現。

  ——— 上海財經大學教授朱為群

  對比二審稿和大會審議稿對稅收法定的規定,兩者的不同在哪里?上海財經大學教授朱為群認為,二審稿的規定更為嚴格,相比之下,大會審議稿回避了稅收要素的法定,這就為行政部門調整稅收政策預留了空間。

  他認為,“稅收法定”必須保證要素和程序法定,如果不能保證納稅人、稅基、稅率和基本征稅程序的法定,所謂稅收法定就會大打折扣,甚至被虛化,這是令人擔心的地方。

  朱為群推測,這么修改可能為將來稅法制定中的授權條款留下余地。已經由全國人大通過的稅法中,就有類似授權條款,比如個人所得稅分11類所得,其中到底什么是偶然所得、什么是其他所得,法律規定由國務院相關部門來確定這些項目。此外,這么修改也可能為了給行政部門一定減免稅收的權力。

  “實事求是地說,稅制的要素當中,征稅對象、計稅依據等,實踐中往往會存在模糊的情況,可能要留給行政部門一定決定權,不可能每個細節都提交人大討論”,朱為群指出,“稅收法定”是一個漸進的過程,但在這個過程中,要防止行政部門權力過于擴大。

  在朱為群看來,這一規定的前后變化,其實就是立法權和行政權在博弈,達到某種平衡。擔心的是,稅率這樣重要的稅收政策要素,如果沒有明確的法律規定,像成品油消費稅“三連漲”這樣“任性”的政策還會出現,因此,重大稅收政策的調整,應該受到立法程序的控制,否則行政部門的權力范圍余地會很大。

  凡稅收相關制度都法定不可取

  稅收有根據經濟形勢變化而迅速變化的部分,如果沒有一些行政裁量權,有可能隨著時代變化而過時。

  ——— 中央財經大學財經研究院院長王雍君

  中央財經大學財經研究院院長王雍君指出,立法法修改強調稅收基本制度及其調整需要通過立法,這是一個明顯的進步,“基本”兩個字有一些解釋的空間,在他看來,包括納稅人、征稅對象、稅率三個最基本的要素,同時將征管基本制度,也就是稅務機關的執法也納入立法事項,是很大進步。

  王雍君認為,規定所有與稅收有關的制度都要“法定”是不可取的,本身就不應如此設計,因為稅收只能在基本制度框架下保持穩定性,有根據經濟形勢的變化迅速變化的部分,如果沒有一些行政裁量權的話,有可能隨著時代變化而過時,比如稅收優惠方面需要有比較大的裁量余地。

  但王雍君也指出,納稅義務的創設事關重大,只能法定,不能賦予行政部門,不然存在濫用行政權的可能,此外涉及稅率調整的政策,如果提高稅率,增加納稅義務,增加公民的負擔,也應該法定,而如果是稅率優惠、稅率下調,則留給行政部門一定裁量權比較合適。

  此外,有觀點認為,稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理如果都由人大立法規定,過于繁多,人大難以完成,也難以及時作出相關調整。

  統計

  與現行法相比修改幅度超1/3

  去年8月和12月,全國人大常委會兩次審議立法法修改,草案也在網上公開征求意見,并決定將草案提請十二屆全國人大三次會議審議。

  彼時距離全國兩會召開,只有短短兩個月時間,中間還跨越了一個春節。而根據現行立法法規定,大會審議的法律草案,必須提前一個月發到代表手中。

  事實上,今年年初,分布在全國各地的2900多名全國人大代表已拿到立法法修正草案二審稿。因為這部憲法性法律比較專業,為讓代表更好地進行審議,各地還組織了學習、研讀。全國人大法律委員會在征求意見基礎上,再次修改草案。

  昨天代表看到的草案,已經對二審稿作出了20多處修改。現行立法法全文共6章94條,大會審議稿共有105條,其中增加、刪除、修改41條,修改幅度超過三分之一。

  南都記者 商西 吳斌 發自北京

文章上傳:海嘯
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